Sentencia A. 159/25

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-159/25

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de procesos ejecutivos derivados del incumplimiento de un contrato estatal

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 159 DE 2025

 

Referencia: expediente CJU-6156

 

Asunto: conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 008 Civil del Circuito de Cartagena (Bolívar) y el Juzgado 015 Administrativo del Circuito de Cartagena (Bolívar)

 

Magistrada ponente:

Paola Andrea Meneses Mosquera

 

Bogotá D. C., veinte (20) de febrero de dos mil veinticinco (2025)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular la prevista en el artículo 241.11 de la Constitución, dicta el siguiente

 

AUTO

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1. Causa judicial. El 8 de agosto de 2022[1], Busscar de Colombia S.A.S. en reorganización (en adelante, el demandante o Busscar) presentó demanda ejecutiva en contra de Transcaribe S.A. (en adelante, la demandada), con el fin de que se libre mandamiento de pago por las sumas de dinero que constan en varias facturas[2]. La empresa ejecutante indicó que las facturas mencionadas corresponden a los valores derivados de la suscripción de “un contrato de mantenimiento de los vehículos de la porción [núm.] 2 del sistema Transcaribe”[3], y los intereses generados; valores que no han sido pagados por la demandada.

 

2. Actuaciones y postura de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil. Por reparto, el conocimiento del proceso le correspondió al Juzgado 008 Civil del Circuito de Cartagena[4]. Mediante auto del 14 de marzo de 2024, dicha autoridad (i) declaró su falta de competencia y (ii) remitió el proceso a la oficina de reparto de los juzgados administrativos de Cartagena. Argumentó que “es evidente que el presente proceso ejecutivo se origina en un contrato celebrado por una entidad pública y que, por disposición de la Ley 1437 de 2011, debe ser conocido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo”[5]. Para llegar a esta conclusión, el juzgado analizó los artículos 104.6 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), 1,2.1, 13 y 40 de la Ley 80 de 1993 y 38.1 de la Ley 489 de 1998.

 

3. Actuaciones y postura de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Efectuado nuevamente el reparto, el proceso fue asignado al Juzgado 015 Administrativo del Circuito de Cartagena[6]. A través de auto del 12 de noviembre de 2024, ese juzgado (i) declaró su falta de jurisdicción, (ii) propuso conflicto negativo de jurisdicción con el Juzgado 008 Civil del Circuito de Cartagena y (iii) ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional. Sostuvo que “la causa petendi del presente asunto no se predica de las obligaciones contenidas en el contrato estatal, sino en las facturas cambiarias, títulos que podrían ser exigidos por vía de ejecución ante la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil, los cuales no requieren la aportación de otros documentos que conformen el título complejo, tal y como ocurre con el contrato estatal, por lo tanto, este Despacho concluye que carece de jurisdicción para conocer del proceso de la referencia”[7]. El juzgado fundamentó su decisión en los artículos 104.6 y 297.3 del CPACA, 75 de la Ley 80 de 1993 y 15 del Código General del Proceso (en adelante, CGP), así como en la Sentencia 2014-00588 del 27 de marzo de 2014 de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y el Auto 1508 de 2023 de la Corte Constitucional.

 

4. Trámite en la Corte Constitucional. El 23 de enero de 2025, la Secretaría General de la Corte Constitucional remitió el expediente a la magistrada sustanciadora, de conformidad con el reparto efectuado el 21 de enero anterior^[8].

 

II.               CONSIDERACIONES

 

1.      Competencia

 

5. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el artículo 241.11 de la Constitución, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015^[9].

 

2.     Delimitación del asunto objeto de decisión y metodología

 

6. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre los juzgados 008 Civil del Circuito de Cartagena y 015 Administrativo del Circuito de Cartagena. Esta versa sobre la competencia para conocer la demanda ejecutiva que presentó Busscar en contra de Transcaribe S.A. Para ese efecto, en primer lugar, la Sala verificará si la controversia entre aquellas autoridades judiciales cumple los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas de competencia para conocer de la ejecución de obligaciones contenidas en títulos valores derivados de un contrato estatal (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.5 infra).

 

3.     Verificación de los presupuestos para la configuración de conflictos entre jurisdicciones

 

7. Presupuestos. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ningun[a] le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”^[10]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de conflictos se configuren es necesario que se acrediten los siguientes tres presupuestos^[11]:

 

 

8. La controversia sub examine configura un conflicto entre jurisdicciones. Esto, por las siguientes razones:

 

8.1.          Satisface el presupuesto subjetivo. Enfrenta a dos autoridades que administran justicia y pertenecen a diferentes jurisdicciones: (i) al Juzgado 008 Civil del Circuito de Cartagena, que pertenece a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, y (ii) al Juzgado 015 Administrativo de Circuito de Cartagena, que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo ^[15].

 

8.2.          El presupuesto objetivo está acreditado. Las autoridades judiciales rechazan el conocimiento de la demanda ejecutiva que presentó Busscar en contra de Transcaribe S.A., la cual debe resolverse por un trámite de naturaleza judicial.

 

8.3.          Cumple el presupuesto normativo. Ambas autoridades judiciales indicaron los fundamentos jurídicos, constitucionales y legales con base en los cuales consideran que carecen de competencia para conocer el asunto (párr. 2 y 3 supra).

 

4.     Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo cuando se trata de la ejecución de obligaciones contenidas en títulos valores derivados de un contrato estatal. Reiteración del Auto 403 de 2021

 

9. En el Auto 403 de 2021[16], la Corte Constitucional conoció de un conflicto de jurisdicciones suscitado respecto del conocimiento de un proceso ejecutivo en el que se pretendía el cobro de facturas cambiarias, aceptadas por una E.S.E. y que se originaron en el marco de un contrato de suministro de medicamentos e insumos. En dicha ocasión, esta corporación advirtió que se trataba de un proceso ejecutivo derivado del aparente incumplimiento contractual, atribuido a la entidad pública, en desarrollo del contrato estatal que la vinculaba con la empresa demandante. En este sentido, recordó que, de conformidad con el artículo 104.2 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce de los procesos “(…) relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública (…)”. Asimismo, el artículo 104.6 del CPACA establece que dicha jurisdicción también tiene competencia respecto de los procesos “ejecutivos (…) originados en los contratos celebrados por esas entidades”.

 

10. La Sala Plena explicó que, cuando se trata de las mismas partes que suscribieron el negocio jurídico, la jurisdicción competente para dirimir la controversia de naturaleza ejecutiva será la misma que conoce de los demás conflictos derivados del contrato que dio origen a la creación o transferencia del respectivo título valor. En consecuencia, en este evento, la competencia corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por el contrario, cuando se verifique que las partes del proceso ejecutivo no son las mismas del negocio jurídico que causó la emisión y/o transferencia del título, por haber ocurrido la circulación de este mediante el endoso, debe predicarse la autonomía del derecho incorporado por la entidad estatal, respecto del nuevo tenedor del título valor. En este evento, corresponderá a la jurisdicción ordinaria la solución de la controversia.

 

11. El Auto 403 de 2021 fue reiterado por el Auto 989 de 2021. En esta última providencia, la Sala Plena conoció sobre la competencia de una demanda ejecutiva interpuesta por la sociedad Estación de Servicio La Americana S.A.S. en contra de Metrolínea S.A., que es una empresa industrial y comercial del Estado. La demandante pretendía que se librará mandamiento de pago por las sumas de dinero contenidas en cuatro facturas que, presuntamente, se derivaban de la prestación del servicio de suministro de combustible y lavado de autos a favor de Metrolínea S.A. La Corte Constitucional reconoció la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en tanto se trataba de un asunto en el que se “pretenden cobrar ejecutivamente cuatro facturas originadas en una prestación de servicios que, a su turno, se sustenta en un contrato de suministro celebrado con una empresa industrial y comercial del Estado (entidad pública)”.

 

4.1- La naturaleza de las empresas industriales y comerciales del Estado

 

12. El artículo 85 de la Ley 489 de 1998[17] define a las empresas industriales y comerciales del Estado como organismos creados por la ley o autorizados por esta, que desarrollan actividades de naturaleza industrial o comercial y de gestión económica conforme a las reglas del derecho privado. Asimismo, precisa que, salvo las excepciones que consagra la ley, reúnen las siguientes características: (i) personería jurídica, (ii) autonomía administrativa y financiera, (iii) capital independiente, y (iv) contribuciones de destinación especial en los casos autorizados por la Constitución.

 

13. Aunado a esto, el artículo 93 de la misma normativa estableció el régimen jurídico aplicable a los contratos celebrados por las empresas industriales y comerciales así: “[l]os actos que expidan las empresas industriales y comerciales del Estado para el desarrollo de su actividad propia, industrial o comercial o de gestión económica se sujetarán a las disposiciones del Derecho Privado. Los contratos que celebren para el cumplimiento de su objeto se sujetarán a las disposiciones del Estatuto General de Contratación de las entidades estatales”.

 

14. El artículo 2.1 de la Ley 80 de 1993 denominó a las empresas industriales y comerciales del Estado como entidades estatales. La Corte Constitucional en Sentencia C-992 de 2006 señaló: “[e]l hecho de que las empresas industriales y comerciales del Estado actúen conforme al derecho privado y que incluso por razón de su objeto puedan competir con empresas privadas en los términos a que alude el artículo 87 de la Ley 489 de 1998 no significa que con ello se elimine la naturaleza jurídica pública que les es propia” (negrilla fuera del texto original).

 

15. Adicionalmente, esta corporación a través de las sentencias C-388 de 1996 y SU-242 de 2015 reconoció que, “independientemente del régimen aplicable, aquellos contratos, en los que sea parte una entidad pública, son, por definición, contratos estatales”. Igualmente, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado ha definido a los contratos estatales como “negocios jurídicos mediante los cuales un sujeto particular u otra entidad del Estado (llamada contratista) se obliga con la otra (entidad contratante) a una determinada prestación (dar, hacer o no hacer), mientras que esta última se obliga a pagar un precio o remuneración en contraprestación a la prestación del contratista”[18].

 

5.     Caso concreto

 

16. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. La Sala Plena determina que, en aplicación de los numerales 2 y 4 del artículo 104 del CPACA y la regla de decisión del Auto 403 de 2021, el Juzgado 015 Administrativo del Circuito de Cartagena es la autoridad competente para conocer el proceso ejecutivo promovido por Busscar de Colombia S.A.S. en reorganización en contra de Transcaribe S.A. Esto, con base en los siguientes fundamentos:

 

17. Primero, Busscar de Colombia S.A.S. en reorganización presentó demanda ejecutiva en contra de Transcaribe S.A., con el fin de que se libre mandamiento de pago por las sumas de dinero contenidas en seis facturas que, conforme lo señalado por la empresa demandante, se derivan de “un contrato de mantenimiento de los vehículos de la porción [núm.] 2 del sistema Transcaribe”[19].

 

18. Segundo, en el marco de la relación contractual descrita cabe precisar que Transcaribe S.A. es una empresa industrial y comercial del Estado cuyo objeto social consiste en ejercer la titularidad sobre el sistema integrado de transporte masivo de pasajeros del Distrito de Cartagena, según consta en el certificado de existencia y representación legal expedido por la Cámara de Comercio de Cartagena[20]. En atención a esta naturaleza y, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 2.1 de la Ley 80 de 1993, Transcaribe S.A. es una entidad estatal y en consonancia con el parágrafo del artículo 104 del CPACA, para los efectos de ese código, constituye una entidad pública.

 

19. Tercero, identificado el fundamento de la demanda y la naturaleza de la entidad demandada, la Sala advierte que, los títulos ejecutivos que fundamentan la pretensión de ejecución se originan en un contrato de mantenimiento de vehículos de la porción núm. 2 del sistema Transcaribe con Transcaribe S.A. que, como se anotó, es una entidad pública. Aunque no obra dentro del expediente el contrato celebrado entre las partes que soporten las facturas objeto de ejecución, sí lo hace un acta de liquidación de contrato que da cuenta de la existencia de este[21].

 

20. Cuarto, en el presente caso, las partes del proceso ejecutivo son las mismas que suscribieron el negocio jurídico del que se derivó la emisión de las facturas que fungen como título ejecutivo. Esto es, un contrato estatal celebrado entre Busscar de Colombia S.A.S. en reorganización y Transcaribe S.A.

 

21. En consecuencia, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demanda sub examine es el Juzgado 015 Administrativo del Circuito de Cartagena y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-6156, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.

 

22. Regla de decisión Auto 403 de 2021. “En adelante, cuando (i) una entidad estatal (ii) incorpore derechos en títulos-valores (iii) en el marco de sus relaciones contractuales, y (iv) quien fue parte en ese contrato (v) la demande para hacer efectivo el pago del derecho incorporado, (vi) la jurisdicción competente será la de lo contencioso-administrativo, (vii) por tratarse de controversias derivadas del contrato estatal”.

 

 

III.           DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 008 Civil del Circuito de Cartagena y el Juzgado 015 Administrativo del Circuito de Cartagena, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 015 Administrativo del Circuito de Cartagena, es la autoridad competente para conocer la demanda ejecutiva promovida por Busscar de Colombia S.A. en reorganización en contra de Transcaribe S.A.

 

Segundo. REMITIR el expediente CJU-6156 al Juzgado 015 Administrativo del Circuito de Cartagena, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite, como también al Juzgado 008 Civil del Circuito de Cartagena.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

Ausente con permiso

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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